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廣州將修訂立法規范戶外廣告市場
2015-03-11

來源: 南方日報

今年,《廣州市戶外廣告位置使用權公開出讓實施細則》將出臺,此舉將推進戶外廣告設置管理走上法治化、規范化的健康發展道路。

  廣州塔塔身燈光廣告位的5年使用權最終以底價1.5438億元成交。

  2014年,進入李坑垃圾焚燒廠的垃圾量為3000噸。

  廣州設立的流動商販“臨時疏導區”有效緩解了流動商販亂擺賣的問題。

  城市的發展給戶外廣告管理帶來新挑戰。今年,《廣州市戶外廣告位置使用權公開出讓實施細則》將出臺,此舉將推進戶外廣告設置管理走上法治化、規范化的健康發展道路。

  破解“垃圾圍城”的任務依然艱巨,完善立法成為廣州推動垃圾分類的重要途徑。今年廣州將大力推動垃圾分類處理,并將于近期出臺相關獎懲法規,避免混收混運和混合焚燒。

  在城市管理體制改革和創新上,廣州一直在法治化的路上探索。

  從黨的十八屆四中全會就“全面推進依法治國”作出部署,到立足的“四個全面”戰略布局,依法治國已成為全社會共識。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》還專門就“城管執法體制”提出了明確要求,即理順城管執法體制,加強城市管理綜合執法機構建設,提高執法和服務水平。

  在貫徹落實黨的十八屆四中全會和“四個全面”的背景下,如何探索城市管理法治之路,是每一個城市都需要回應的話題。而戶外廣告管理、垃圾分類管理正是廣州在城市管理法治化探索之路上的縮影。

  在市城管委相關負責人看來,目前廣州城市管理法規體系已基本建成,但從“有法可依”到“有法必依、執法必嚴、違法必究”,仍有一段漫長的路要走。城管管理立法的評估修訂工作將繼續推進,并通過執法實踐來推動立法的完善。

  目前,市城管委與市城管執法局將進行合并,廣州還要著重加強研究城市管理的管理權與執法權如何歸整合并的問題,這也是未來廣州行政體制改革與城市管理體制改革的重中之重。

  【大視野】

  實踐 1

  公開出讓公平競爭 規范戶外廣告位設置

  “晚安”。日前,廣州塔頂尖霓虹燈電子展示屏幕意外出現了這兩個字,在圍繞塔端旋轉了30秒后逐漸熄滅。目前廣州塔的問候語還在調試階段,待調試成功后,每天的問候結束之后,廣州塔塔身的所有燈光將會全部熄滅,成為第一個“不熬夜”的地標建筑。

  廣州塔塔身景觀的變化,源于去年首批10個廣告點位使用權的公開出讓。去年9月17日,廣州塔塔身燈光廣告位置使用權在廣州市產權交易所進行了公開拍賣,其5年使用權最終以底價1.5438億元成交。

  事實上,2012年,廣州塔仍被列為禁設廣告的范圍。但隨著城市建設的發展,戶外廣告管理也迎來了新的挑戰,戶外廣告管理辦法幾經修改。2009年底,市城管委正式成立,加掛市城管辦牌子,內設景觀管理處,按照三定方案要求,負責統籌管理全市戶外廣告設置工作。針對戶外廣告存在多頭管理、各職能部門職能交叉的問題,市城管委啟動了戶外廣告和招牌管理的立法工作。

  2010年8月,剛剛成立不久的市城管委配合市法制辦,推出了它承接戶外廣告設置管理職能后的第一部政府規章——《廣州市戶外廣告和招牌設置管理辦法》。該《辦法》第一次明確公有物業上設置的戶外廣告位置使用權,必須通過公開出讓方式取得,初步規范了公有物業戶外廣告資源的流通秩序。

  事實上,在迎亞運前,廣州戶外廣告亂象叢生,但經過城管執法部門的大力整治,在2010年亞運期間得到有力遏制。上述《辦法》出臺的兩年后,戶外廣告設置規劃的編制依據《廣州市戶外廣告專項規劃(2011-2015)》(以下簡稱《專項規劃》)和《廣州市戶外廣告和招牌設置規范(2011-2015)》(以下簡稱《設置規范》)于2012年4月到5月間出臺。

  不過,2012年10月,市法制辦專題報告市政府,認為包括專項規劃和設置規范在內的規劃技術管理文件,受迎亞運前后戶外廣告設置從嚴管理的思路影響,已經不符合現實經濟發展和市場需要,應當啟動修編程序。

  針對《廣州市戶外廣告和招牌管理辦法》實施三年多來,戶外廣告存在的審批渠道不暢、合法點位難以滿足業界需求等現狀,市城管委、市規劃局、市政府研究室和市法制辦等部門開展了制度梳理和規劃檢討工作。2013年底,市政府常務會議通過了《廣州市戶外廣告和招牌設置管理辦法》(修訂)(以下簡稱《管理辦法》(修訂)),2014年5月正式實施。

  于是,2014年廣州迎來了戶外廣告管理制度的第二次變革。與上一版相比,《管理辦法》(修訂)增加了關于LED(發光二極管)戶外電子顯示屏的設置要求,并將爛尾樓設置戶外廣告納入管理體系,要求通過公開出讓取得位置使用權。

  同時,根據廣州“千年商都”的歷史文化及發展國家中心城市的現實需要,提出戶外廣告優化區、嚴控區和禁設區等合理的規劃理念,既迎合了戶外公益廣告和商業廣告發布者的商業需求,又提升城市形象、優化城市景觀、營造商都氛圍。

  縱觀前兩次戶外廣告管理制度的變革,公開出讓制度的建立,是提升城市戶外廣告管理法制化水平的重要探索。市城管委景觀處相關負責人表示,公開出讓是確保戶外廣告位置使用權在市場公平、公正、公開交易的重要制度,不但能夠有效防止行政腐敗,而且能夠增加資源流通機會,從而大幅度提升戶外廣告位置的商業價值。

  具體而言,通過組織公開出讓,原來只有個別部門、個別企業掌握的戶外廣告資源相關信息得以在公開交易市場上公開,廣告位置的商業價值在充分競爭的條件下得到真正的體現。此舉能促進市場健康發展、規范行業管理,公眾、政府和業界都能夠從中獲利。

  今年,廣州戶外廣告管理制度將迎來第三次變革。市城管委相關負責人透露,《廣州市戶外廣告位置使用權公開出讓實施細則》今年將出臺,同時會推出新一輪專項規劃和設置規范等規劃技術管理文件的組織編制,并通過深挖根源、源頭防腐,建立規則、制度防腐和創新管理、過程防腐,使戶外廣告設置管理走上法治化、規范化的健康發展道路。

  實踐 2

  立法規范垃圾分類 突圍“垃圾圍城”

  隨著垃圾焚燒廠規劃建設的逐步推進,日后是否會出現沒有垃圾燒的情況?在混合焚燒技術可行的情況下,垃圾分類是否會被輕視?針對這樣的疑問,在早前廣州市城管委的月度接訪日上,市城管委垃圾分類處處長尹自永表示,2015年已經被廣州市政府定為垃圾分類年,將大力推動垃圾分類處理,并可能會于近期出臺相關獎懲法規,努力保證垃圾焚燒廠建成后不進行混合焚燒。

  據了解,去年,廣州全市進入焚燒廠和填埋場的垃圾總量為1.5萬多噸,其中進入李坑垃圾焚燒廠的垃圾量為3000噸,進入興豐填埋場的垃圾量為7000多噸,李坑垃圾焚燒廠和興豐垃圾填埋場幾乎都在處理廣州中心城區的垃圾。因此,去年廣州中心城區的垃圾總量約為近1萬噸,破解“垃圾圍城”的任務依然艱巨。

  完善立法成為廣州推動垃圾分類的重要途徑。事實上,城市管理法律法規內容十分龐大,國家層面至今尚未有一部統一的城市管理法律,一些領域仍是法律的真空地帶。根據日常管理的需要和上位法的授權,廣州市城管委針對城市管理的空白地帶,啟動了立法大門,垃圾分類便是其中的重要領域。

  2010年,廣州便將垃圾分類列入年度立法計劃,同時啟動了“垃圾處理,網上問計于民”的公眾意見征詢活動,持續兩個月聽取市民、專家和任何關心垃圾處理人士的意見。

  在收集國內外有關垃圾分類的法律法規和相關的技術標準和規范,廣泛征求了各部門意見,多次召開了立法座談會和專家論證會,并公開征求公眾意見的基礎上,廣州于2011年出臺了《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》,這是國內第一部城市生活垃圾分類管理方面的政府規章。

  根據廣州生活垃圾分類兩年多的實踐情況,廣州市城管委去年再次啟動了立法修訂程序,起草了《廣州市生活垃圾分類管理規定》(草案),目前也正在廣泛征求廣大市民的意見。

  “在我們的城市管理領域,很多執法法規并非靠強制執行才能解決問題,更多地是進行規范化的引導和指導。”在尹自永看來,通過引導讓社會各界參與垃圾分類,推動垃圾分類體系的建設,前提在于建立一種讓體系有機運轉的機制。

  街道社區作為垃圾分類推行的最前線,其工作的可操作性極為重要。為此,廣州去年制定了《關于街道和社區居委落實垃圾分類相關規定措施的指導意見》,對落實垃圾分類的責任主體、建設再生資源網點、完善有害垃圾收集體系、推進分類作業運輸等方面進行了細化的指引。

  值得注意的是,指導意見還要求各街道轄內學校建立垃圾分類教育示范基地,以家委會、居委會、業委會為主體,成立社區宣講團,培訓家校活動積極分子成為垃圾分類講師,指導每個小區每年開展社區垃圾分類說明會不少于20次。

  法律法規的完善和實施,對垃圾分類的推動作用有多大?在有關專家看來,垃圾分類的推行是一個長期的過程,規章配套完成后,仍需要時間讓市民養成習慣,法律法規難以有立竿見影的效果。然而,并不能因為無法立刻見效就不推動立法,立法是整個社會文明程度提升的結果,從長期來看,對垃圾分類的推行有潛移默化的效應。

  探索

  執法實踐推動立法完善 創新城市管理體制

  在市城管委相關負責人看來,目前廣州城市管理法規體系已基本建成,但從“有法可依”到“有法必依、執法必嚴、違法必究”的路口,仍有一段漫長的路要走,如何通過法治化來提升城市管理水平是每一個城市管理者思考的永恒命題。

  事實上,立法并非一成不變,其后續評估修訂工作極為重要,需要通過執法實踐來推動立法的完善。

  結合立法后的實踐及行政管理與執法現狀,市城管委開展了對近幾年新制定和以前頒布實施的地方性法規和規章、規范性文件實行定期清理和評估工作,廢止一些不合時宜的法規規定、修訂一些不完善的規定,讓立法與執法、行政管理與社會實踐相結合,從城市管理初期重視法的制定到城市管理成熟期重視法的實施、嚴格履行行政監管職能來切實實現從“法制”到“法治”的轉變。

  戶外廣告管理辦法的修訂即為一例。在此前立法修訂的基礎上,廣州戶外廣告辦法相關配套規范性文件的制定工作也在陸續進行,將進一步規范戶外廣告位置使用權的公開出讓行為的工作,使今后戶外廣告管理更加有序規范、公開出讓流程更加公開透明。

  又比如在流動商販的治理問題上,廣州提出了以疏堵結合的治理思路,制定了《關于劃定嚴禁亂擺賣區域的通告》和《廣州市流動商販臨時疏導區管理試行辦法》,設立了流動商販管理“嚴禁區”和“臨時疏導區”,實行重點路段、區域嚴禁,其它路段、區域嚴管并就地規范,有效緩解了廣州市近30萬流動商販亂擺賣的矛盾。

  然而,疏導區的設置在行政管理現實中仍存在一定問題。如“臨時疏導區”的位置設定如何更合理、更科學,既滿足流動商販的生存現實需求,又體現城市管理的剛性需足。在遇到暴力抗法突發事件時,如何既保護城市管理者的合法權益,又讓弱勢群體自覺維護法的尊嚴等問題。如何平衡這些利益,創新城市管理體制,是廣州今后將要重點研究的命題。

  十八屆三中全會指出,深化行政執法體制改革。整合執法主體,相對集中執法權,推進綜合執法,著力解決權責交叉、多頭執法問題,建立權責統一、權威高效的行政執法體制。理順城管執法體制,提高執法和服務水平。

  目前,市城管委與市城管執法局將進行合并。市城管執法局相關負責人表示,未來,廣州要著重加強研究城市管理的管理權與執法權如何歸整合并的問題,這也是未來廣州行政體制改革與城市管理體制改革的重中之重。

  【專家建言】

  健全地方性法規監督機制

  曾參與起草全國性城市管理法的揚州大學法學教授王毅認為,目前全國尚缺乏一個整體的綜合性的城市管理法,在這種情況下,地方立法對地方城市管理起了一定的作用。

  “地方性城市在缺乏上位的前提下,要規范各項城市管理制度,并使得制度化建設成為一個長效的機制,這就是城市管理法治化的體現。”廣州市社科院經濟研究所副所長郭艷華認為,廣州目前要做的就是堅持已經出臺的城市管理的各項制度和辦法,補齊和完善缺乏的城市管理制度,另外就是要健全和完善檢查監督機制。

  “廣州在城市管理中制定了許多地方性法規、規范性文件等,并都堅持了下來。”但郭艷華也指出,城市管理中的許多制度和辦法在實施過程中缺乏檢查和監督機制,這是廣州城市管理法治化過程中面臨的一個問題。

  “比如廣州出臺了城市垃圾管理辦法,要求對城市垃圾進行定時定點投放等,但是不是各個區都是這樣做,如果沒有這樣做怎么處罰。我們并不清楚。”郭艷華表示,接下來廣州要進一步健全和完善城市管理法治化的監督和檢查機制,使得城市管理方方面面都能夠真正按照法制化軌道運行,按照制度化程序進行。

  簡政放權探討多方合作

  “城市管理是個筐,別的部門不管的都往里裝。”王毅表示,城市管理缺乏上位法,導致個地方政府根據自己本地城市情況確定了城市管理辦法,所以在全國表現為很多的不同。而城市管理到底管什么,也由各地政府自己來決定。這造成了城市管理的內容和范圍越來越大,少的幾百,多的幾千項。

  對此,郭艷華則表示,政府在城市管理法治化過程中要轉變角色,厘清職責,不是要“大包大攬”,而是要“簡政放權”。“十八屆三中全會要求市場機制發揮決定性作用,城市管理同樣要發揮市場的機制。你政府要想管得好,就得培育社會組織和中介機構,把一些職能交給市場。通過這個(法治化)梳理,哪些是政府做的,哪些是市場做的”。

  中山大學法學教授朱最新則建議政府探索“府際合作”的城市管理模式。“這是一種政府主導,社會公共組織、私人部門共同參與的合作治理。”朱最新認為,“府際合作”模式將實現城市管理問題解決、目標導向與管理創新的多元化治理。

  城市管理要注重服務

  “現在的政府管理主要還是以行政管理,規范管理為主要手段,在服務的環節上還不夠。”王毅指出,包括廣州在內的城市管理的主要手段是城管執法,以罰代管來實施管理,所以效果很不好,經常發生城管與小販的沖突。

  王毅表示,中央十八屆四中全會在有關城市管理的決定中提到的執法和服務是并聯的。依法治市要把管理看成服務,要把過分強調行政管理轉變為管理和服務相結合,管理就是服務,在服務中實現管理。對于不服從管理的要堅決執法,對于接受政府管理的就要搞好服務。比如小商販管理,政府要研究怎么給他出路,怎么為小商販提供服務。“綜合來看,城市管理水平的提高要通過法治管理、依法執法及熱情服務來實現”。

  【他山之石】

  新加坡:

  嚴格執法與群眾監控并行

  作為城市管理的成功典范,新加坡形成了一套比較成熟和完善的城市管理模式和方法,是國際公認的“花園城市”。新加坡城市管理最大的特點就是完全法制化的管理,這也是它成功的最重要經驗。

  完備的法規體系是新加坡法制化城市管理的基礎。新加坡城市管理中最根本的是建立了一整套嚴格、具體、周密、切合實際、操作性強的法律體系,國家對城市中建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環境的方方面面都作了具體的規定,使執法人員每項工作都有法可依。城市管理法規對規定的內容、制定辦法以及懲罰都進行了詳細而具體的規定,既避免執法隨意性又增加了可操作性。

  建立一套完備的、操作性強的考評體系也是新加坡城市管理的一個有效方法。其考評項目主要分為城市硬件設施的維護管理和城市的清潔管理兩大類,從公共電器、電梯、娛樂設施到公共場所抽煙、吐痰、亂丟垃圾等方面都有嚴格詳細的規定。考評項目也非常體系化,每項指標都有十分具體的評分標準,減少了考評中的人為主觀評判程度。

  另外,新加坡還擁有一支素質精良的法紀監督稽查隊伍和遍及社會各階層的群眾監控網絡,通過市民參與城市管理來保證城市管理有效地進行。

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